多地进入长期财政紧平衡状态，一半地区财政自给率低于疫情前

　　国家金融与发展实验室日(rì)前发布报告(gào)称，受产业转型和(hé)房地产市场影响，多地进入长期(qī)财政紧平衡状态，地方政府尤其基(jī)层政(zhèng)府财政矛盾逐渐凸显，财政可持续性逐渐变差。

　　据国家金融与发展实验室(shì)统计(jì)，2024年上半(bàn)年，31个省市地区财政(zhèng)自给率都较2015年(nián)出现一定程度的(de)下降，近一(yī)半(bàn)地区财政自给率降幅超10%。其中，有一半地区财政自给率低于疫(yì)情前水平，有约三分之一(yī)地(dì)区财政自给率低于去年。

　　财政自给率是一般公(gōng)共预算收入和一般公共预算(suàn)支出之(zhī)比。报告指出，由于财政支出(chū)增速持续(xù)高于财政收入(rù)增(zēng)速，地方财(cái)政收入可支撑的支出范围越来(lái)越小，2024年上半年仅(jǐn)上海市实现收支盈(yíng)余，有17个(gè)地区的财政自给率不足50%，主要以东北和中西部地(dì)区为主。

　　2024 年上半年各省市财政自(zì)给率1年、5年、10年变(biàn)动情况（%）

　　从税收收入来看，各省市(shì)财政(zhèng)收入也表现(xiàn)出明显的顺(shùn)周期特征。2024年(nián)上(shàng)半年，资源(yuán)型地(dì)区的主要产业税收贡(gòng)献度(dù)显著降低，山西、内蒙古、青海、陕西财政收入持续下(xià)滑，收入增速为所有地区最低。其中，主要是受煤炭矿产资(zī)源量价(jià)齐跌的影响，山西省上半年财政收入(rù)增(zēng)速较上年同期(qī)大幅下降10.9%。在已公(gōng)布税收数据的22个省份(fèn)中，16个省市的税(shuì)收收入出现下滑，多表现为增值税及企业利润下降导致企(qǐ)业所得税下降。

　　从非税收入来看，在已公布相关(guān)数据的(de)22个省份中(zhōng)，除广西、云南、陕西外，其余19个省市的非税收入上半年都实现正增长，且增速均远高于税收收入(rù)。非税收入的(de)增长(zhǎng)主要源于各地(dì)加大资源(yuán)资产处置力度、公安大案要案及纪检监察(chá)等罚没收入等，但非税(shuì)收入的持续增(zēng)长会损害当地(dì)营商环境，而且资(zī)产存量空间有限，这显然(rán)是不可持续的。

　　国(guó)家金融与发展(zhǎn)实验室指出，在税收收入(rù)和土地财政下滑(huá)且债务(wù)发行放缓的背景下(xià)，非(fēi)税收入成为(wèi)地方政府可以自(zì)主拓展的(de)唯一(yī)途径，与转移支付收入共同弥补财政收支缺口。疫情后(hòu)地方政府的非税收(shōu)入尤(yóu)其(qí)罚没收入呈现(xiàn)不断(duàn)增长的趋势，2023年，近80%的地区非税收入在财政收入中的占比较(jiào)疫情前有所上升。2024年上(shàng)半年非税收入(rù)同比增(zēng)长11.7%。

　　收入结构方面，地方政府多地进入长期财政紧平衡状态，一半地区财政自给率低于疫情前可用财(cái)力愈加捉襟见肘。一方(fāng)面，地方政府可支配财力较小。2023年，除北京、天津、山西、上(shàng)海、广东之外，其余地区的税收收入(rù)和非税收入在综合财(cái)力3中的占(zhàn)比均不到50%，可以看出，大部分地(dì)区对(duì)于(yú)转移支付(fù)和土地财政的依赖度较高，更(gèng)易受到房地产市场调整的影响。随着房地产市场进(jìn)入调整阶段，各省市土地财政收入大幅萎缩对于地方政府财政空间的冲击较(jiào)大，同时经济转(zhuǎn)型阶段税收收入大幅下滑，地方政(zhèng)府可自主使用的财(cái)政空(kōng)间大幅收(shōu)窄，而地方政府财政支出刚(gāng)性增长(zhǎng)，逆周期调节作用更需(xū)财政的大力支撑。

　　2023 年各省市财政(zhèng)收入结构特征（%）

　　另一方面，经济下行阶段，税收(shōu)收入占比逐渐降低，转移支付占比不断提升税收替代性逐渐加(jiā)大。与(yǔ)2019年(nián)相比，2023年，近8成省市税收收入(rù)在(zài)综合财力中(zhōng)的占比均(jūn)出现不同程度的下降，除上海、贵州外，其余所有地区政府性基金收入占(zhàn)比(bǐ)均大幅下滑。与之相对，所有地区转移支付(fù)收入占比均在上升，东北地区和西部地区对中央转(zhuǎn)移支(zhī)付收入的依(yī)赖程度上升较多地进入长期财政紧平衡状态，一半地区财政自给率低于疫情前快，其中广西上升速度最快，较2019年增长了13.9个百分点。中央对地方政府的转(zhuǎn)移支付收入中超一半以上为共同事权转移支付，地方政府需要配合中央的宏观调控政策来使用转移支付资金，地方自主可支配(pèi)的财力较低。

　　最后，刚性支出只增不减，地方政府支出存在严重的路(lù)径依赖和结构(gòu)固化问题。国(guó)家金融(róng)与(yǔ)发展实验室(shì)指出，财政支出(chū)长(zhǎng)期依赖(lài)基数法，支出项目没(méi)有下降空间(jiān)，只(zhǐ)能被动刚性增长。一是稳经济的需求(qiú)下基建(jiàn)支出不断增长。2024年上半年(nián)基建(jiàn)支出累计增速为5.0%，而(ér)民生支出增(zēng)速为-0.8%，但传统基建支出的(de)边际投资效(xiào)益不断下滑，对于(yú)经济的提(tí)振(zhèn)效果可(kě)能并不明显。

　　二是民(mín)生支出占比逐(zhú)年(nián)提升。2024年上半(bàn)年民生支出占比40.4%，较2023年同(tóng)期有小幅下降(jiàng)，但仍是地方政府财政支出的主(zhǔ)要部分。虽然(rán)2024年上半年基建支出在财政支出中的比重小幅提升至22.1%，但这是过去15年以来除2023年外的最低值，可以看出财政支出方向(xiàng)不断转(zhuǎn)向(xiàng)民(mín)生领域(yù)是未来适(shì)应经(jīng)济社会发展的必(bì)然趋势。

　　三是债务付息支出攀升较快(kuài)，债务付息支出占比由2017年上半年的3.0%不断增长至2024年上半年的4.6%，政府的债务压力不断攀升，挤压财政用于经济(jì)建设和民生(shēng)支出的部分，进(jìn)而削弱了(le)财政支出的经济效应。

　　国家(jiā)金融与发展实验(yàn)室建议，面对地方政(zhèng)府财政收支(zhī)矛盾突出(chū)以及运行中存在的问(wèn)题，亟需推进新一轮(lún)财政体制(zhì)改(gǎi)革，通过(guò)重新调整(zhěng)央(yāng)地关系(xì)、债务管理(lǐ)、预(yù)算管理等方式，激发地方(fāng)政府财政积极性，提升地方政府财政活力。

　　收入方面，通过推进现有税制消(xiāo)费税、增值税和(hé)所得税(shuì)改革，扩(kuò)大地方(fāng)政府(fǔ)税收管理权，拓宽地方政府(fǔ)税源，规范(fàn)非税管理(lǐ)，挖掘财政存量潜力，完善(shàn)现有转移支付体系，优化地方政(zhèng)府收入结(jié)构，提升(shēng)地区的经济发(fā)展积极性。

　　支出方面，增加支出事权(quán)的集中度，推进(jìn)央地之间的事权和支出责任改革(gé)，优化地方政府支出结构，加强(qiáng)财(cái)政管理，建(jiàn)立透明高效的预算管理(lǐ)体(tǐ)制，提升地方财政支出效率。

责任编辑：何俊熹

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